Hvordan oppstår blindsoner i forvaltningen?

NAV-skandalen avslørte hvordan to institusjoner hadde en selvforståelse som utløste feil praktisering av loven.

I 2020 leverte granskingsutvalget for trygdeskandalen sin utredning med tittelen «Blindsonen» (NOU 2020: 9). Trygdeskandalen handlet om en feiltolkning av EØS-regelverket i NAV angående individers rettigheter til å motta ytelser når de oppholdte seg i utlandet. Feilpraktiseringen av regelverket hadde pågått over flere år og førte til minst 75 feilaktige straffedommer, inkludert flere fengselsstraffer, krav om tilbakebetaling og feilaktige vedtak, om f.eks. avslag på ytelser, for flere tusen personer. Trygdeskandalen var ifølge utvalget et resultat av at EØS-rettens betydning av trygdeytelser befant seg i forvaltningens blindsone.

Evner ikke å tolke informasjon

Det finnes ulike definisjoner av blindsoner. I medisinsk forstand betegner det et område i øyets netthinne som mangler fotoreseptorer («den blinde flekk»). I trafikken er blindsonen et område som ikke kan sees fra førersetet, selv med hjelp av sidespeil («dødvinkel»). I overført betydning brukes blindsone som uttrykk for en organisasjons manglende evne til å oppdage og tolke relevant informasjon uten å være klar over denne manglende evnen (Bach & Wegrich 2019). Slik forstått fører blindsoner til en situasjon der en organisasjon har relevant informasjon tilgjengelig, men dette forblir uten konsekvenser fordi den ikke evner å tolke informasjonen som relevant.

Hva er årsaken til slike blindsoner i forvaltningen? I trygdeskandalen sitt tilfelle fastslår granskingsutvalget at sentrale aktører manglet «kritisk tenkning, god organisering, og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har» (NOU 2020: 9, side 24). En nylig publisert artikkel viser at kollisjonen med EØS-retten har vært kjent i NAV og departementet i mange år før skandalen ble kjent for offentligheten (Pavone & Stiansen 2021). Forfatterne påpeker at det som til slutt var den sentrale årsaken til at EØS-rettens betydning ble flyttet ut av aktørenes blindsone var en gryende konflikt mellom Trygderetten og NAV.

Manglende kultur

Trygdeskandalen skal her brukes for å illustrere hvordan blindsoner oppstår i forvaltningen. Den viser at selv om EØS-rettens relevans for beslutningspraksis har blitt tatt opp internt i NAV over flere år, førte ikke dette til endret praksis. En sannsynlig forklaring ligger i det forskere omtaler som organisasjonens identitet, som består av sentrale verdier, normer, og verdensbilder (Bach & Wegrich 2019). For eksempel påpeker granskingskommisjonen en manglende kultur til å utfordre etablerte sannheter og rutiner i NAV. Men samtidig betyr jo dette at NAV antakelig er flinke til å anvende gjeldende regelverket, og dette er noe som bør forventes av en organisasjon som forvalter en betydelig andel av statsbudsjettet og hvor brukerne utgjør nesten hele befolkningen.

Det som er vanskelig er at det ikke finnes en aktør som har oversikt over hvilke typer informasjon er potensielt relevant for organisasjonen.

Et annet moment er at begrensing av «trygdeeksport» har vært en viktig politisk sak, som har dreid forvaltningens oppmerksomhet bort fra individers rettigheter. Dermed kan blindsoner forstås som skyggesiden av dominerende normer og verdier i forvaltningen. En organisasjon som dyrker bestemte verdier og normer er nødt til å nedprioritere andre verdier og normer. I tillegg kan blindsoner forsterkes av politiske prioriteringer. Det er umulig å gi et dekkende bilde av forvaltningens virkemåte uten å ta hensyn til at den befinner seg i en politisk kontekst (Bach & Wegrich 2019).

Hva er relevant?

Men blindsoner er bare ett av flere organisatoriske fenomener som innebærer– ofte problematiske – prioriteringer av oppgaver. Konflikten mellom Trygderetten og NAV handlet om ulike oppfatninger rundt Trygderettens status som uavhengig, domstollignende organ. En viktig implikasjon var at Trygderetten valgte å ikke varsle departementet om sine oppfatninger rundt feilpraktiseringen av EØS-regelverket i NAV. Dette ville ikke vært forenlig med selvforståelsen som uavhengig organ. Samtidig behandlet ikke NAV Trygderettens avgjørelser som domsavsigelser og dermed ikke som presedens for forvaltningspraksis (Pavone & Stiansen 2021). Dette er eksempler på at institusjonelle egeninteresser styrer beslutningsatferd, noe som omtales som «byråkratisk politikk» i forskningslitteraturen.

Hva kan vi så lære av trygdeskandalen om forvaltningens blindsoner? En viktig lærdom er at alle organisasjoner er nødt til å skille mellom relevant og irrelevant informasjon. Det som er vanskelig er at det ikke finnes en aktør som har oversikt over hvilke typer informasjon er potensielt relevant for organisasjonen. Arbeidsdeling og spesialisering i forvaltningen fører til mange ulike synspunkter innad og mellom organisasjoner. Dermed finnes det ingen objektiv standard for å identifisere når en organisasjon kommer på villspor. Det er uklart hvor grensen går mellom nødvendig prioritering og et patologisk, ikke ønsket fravær av handling (McConnell og ‘t Hart 2019). Det er gjerne i etterkant av en uønsket hendelse at de involverte aktørene blir klare over skillet mellom nødvendig prioritering og problematisk unnlatelse. Dermed finnes det ingen enkel løsning for å identifisere blindsoner og problematisk fravær av handling. En mulighet er en «pluralisering» av synspunkter, men dette kan igjen fører til konflikter.

Referanser

Bach, T. & Wegrich, K. (2019). Blind spots, biased attention, and the politics of non-coordination. I T. Bach & K. Wegrich (Red.), The blind spots of public bureaucracy and the politics of non-coordination (s. 3-28). Basingstoke: Palgrave Macmillan. https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-319-76672-0_1

McConnell, A. & ’t Hart, P. (2019). Inaction and public policy: understanding why policymakers ‘do nothing’. Policy Sciences, 52(4), 645-661. https://doi.org/10.1007/s11077-019-09362-2

NOU 2020: 9. Blindsonen. Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området. Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 8. november 2019. Avgitt til Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet 4. august 2020.

Pavone, T. & Stiansen, Ø. (2021). The Shadow Effect of Courts: Judicial Review and the Politics of Preemptive Reform. American Political Science Review, 1-15. https://doi.org/10.1017/S0003055421000873