Jakt etter god styring

PartnerFOrumEgeberg

– Det sies forvaltningen er mer opptatt av unngå å gjøre feil enn å gjøre ting riktig. Det må vi ha en debatt om, sa departementsråd Tom Rådahl på Partnerforums seminar om Good Governance.

Den 27 august gikk Partnerforums seminar første seminar høsten 2013 av stabelen på i Arbeids- og velferdsdirektoratet lokaler i Oslo.Tittelen for seminaret var ”Jakten på Good Governance”.

Professor i statsvitenskap Morten Egeberg, stipendiat i statsvitenskap Kristoffer Kolltveit, departementsråd i Miljøverndepartementet Tom Rådahl og nytilsatt skattedirektør Hans Christian Holte var invitert til å fordra. Ambisjonen for seminaret var å sette fokus på forholdet mellom politisk ledelse og offentlig forvaltning på tampen av en spennende valgkamp. Hvilke dilemmaer oppstår i skjæringspunktet mellom politisk styring og forvaltningens offentlig samfunnsansvar?

Engasjement, men ikke entusiasme

Mangeårig professor i statsvitenskap Morten Egeberg snakket generelt om forvaltningens etos og samfunnsoppgaver og forvaltningsutviklingen siste 20-30 år.- Byråkratiet skal gjennomføre politikk med engasjement, men ikke entusiasme, åpnet han sitt foredrag til humring i salen. Han la til at god styring er mer enn parlamentariske styring. Det er også faglig hensyn og upartisk saksbehandling.

Videre la han til: – Fagstyre, upartiskhet, langsiktig tekning og er sentraladministrasjonens viktigste verdier. Egeberg viste til undersøkelser som viser at departementsansatte oppgir faglige og politiske hensyn som viktigste årsaker når det fattes beslutninger.

De politiske signalene fra toppen rekker ofte ikke helt ned til direktoratene, sa Egeberg.

Og:- Det er stor forskjell mellom departement og direktorat når det gjelder politiske hensyn ved beslutninger. Men, sa Egeberg:

– Departementene må i dag ta hensyn internasjonale avtaler uavhengig av politisk ledelse. Egeberg la også inn et lite stikk til utviklingen om stadig flere kommunikasjonsstillinger i departementene. – Kommunikasjonsstillinger er i grenseland for hva forvaltning tradisjonelt har drevet med.

For å illustrere poenget viste Egeberg til en fersk annonse for en kommunikasjonsstilling i et departement hvor vedkommende skulle kunne ”fortelle den gode historie”.Videre snakket Egeberg inngående om europeiseringen av forvaltningen og politikken. – Direktiv-modellen i EU er et metode for å overlate gjennomføringen av politikk til medlemslandene, men denne direktivmodell for gjennomføring av politikk er under press.

– Men det tradisjonelle forvaltningshierariket eksisterer fremdeles selv om tilpassing til EU-regelverk er sterk. EU-kommisjonen med sine 30 000 ansatte representerer en utrolig sterk beslutningskraft, og etableringen av EU-byråer har vokst kraftig de siste 20 årene.

– I praksis fungerer de 20 EU-byråene fungerer som en buffer mellom EU-kommisjonen og medlemslandene. Disse EU-byråene bryter med tradisjonelt internasjonalt samarbeid. Det skaper styringsnettverk. EU-byråene er organisert for å være instrumenter for medlemmene, men i praksis er de ikke så effektive.

Egeberg avsluttet sitt foredrag med å poengtere følgende: – Det er som er spesielt er at departementene er ikke med i styringen av de nye EU-byråene. Og et EU-byrå hører bare hjem et sted: Under det respektive departement i EU-kommisjonen. I følge Egeberg innebærer denne utviklingen at norsk forvaltning ikke lenger kan styre sterkt ved å innlemme direktorater i departementene.

Mer makt til regjeringens underutvalg

Universitetslektor ved Institutt for statsvitenskap i Oslo, Kristoffer Kolltveit, snakket i sitt foredrag om sitt nylig avsluttet doktorgradsarbeid om regjeringens underutvalgs sin rolle i norsk politikk de senere årene. Utviklingen i den norske politiske kjernen, hadde Kolltveit kalt sitt foredrag.

LES VÅRT INTERVJU MED KOLLTVEIT HER.

Kolltveit snakket først generelt om utviklingen av politikken de siste ti-årene i Europa. – Partiene har godt fra massepatier til nettverkspartier, og statslederne har fått mer innflytelse i europeiske land, sa han.

– Dessuten er moderne valgkamper er blitt mer person- og lederfokuserte. Kolltveit la videre til at det belegg for å si at der har skjedd sterkere maktkonsentrasjon i europeiske regjeringer de siste tiårene. Man snakker om en presidentialiseringstendens i Europa, sa Kolltveit og viste til lederskapet under statsministre som Tony Blair i Storbritannia (1997-2007), Anders Fogh-Rasmussen i Danmark (2001-09) og Göran Persson (1996-2006)i Sverige.

– I Norge har vi sett en lignende utvikling, sa Kolltveit og viste til at norsk valgkamper er blitt mer fokusert på partilederne. – Dessuten har Jens Stoltenberg vært en svært mektig statsministeren de siste åtte årene. Kolltveit snakket først generelt om utvikling av den politisk styringen av departementene.

– Vi har fått færre regjeringsutvalg og statssekretærutvalg under Stoltenberg I og II, til tross for at antall statssekretærer i den norske regjeringen har vokst med 60% etter 2006, sa Kolltveit.

– Mer vesentlig så har Regjeringens underutvalg blitt viktigere under norske regjeringer siste ti år, fortalte Kolltveit. Underutvalget ble først etablert av Willochs første kollisasjonsregjering på 80-tallet og blitt bruk i alle norske koalisjonsregjeringer siden. – Regjeringens underutvalg har utviklet seg fra diskusjonsforum til politiske hestehandler uten Stoltenberg II og III», sa Kolltveit.

Han viste til dokumentasjon fra sitt doktorgradsarbeidet og sa at flere saker dras ut av regjeringskonferansen og inn på bakrommet i underutvalget. SMK har også hatt sterkest vekst i antall ansatte blant departementene. Det tyder på at statsministeren er blitt sterkere, sa Kolltveit, og viste blant annet at nyvinningen med en egen statsråd uten portefølje under statsministeren på SMK.

– «Da er jeg Jens» har statsråd Schøtt-Pedersen sagt til meg om sin rolle som statsråd, fortalte Kolltveit. Mer generelt fremhevet Kolltveit at hans studie underbygger Johan P. Olsens påstand om regjeringen som beslutningstrakt. – Min studie viser også at valget 2005 med flertallsregjeringen ble en «game changer» for beslutningsprosesser i Norge”, sa Kolltveit. – Dessuten er bruken av fraksjonsnotater i Stortinget noe nytt i den norske parlamentariske styringskjeden. – Det er mulig det er lettere å bli enig i mindretallsregjering, sa Kolltveit som en mulig forklaring på utviklingen.

Kolltveit diskuterte også utviklingen av et stadig mer politisert embetsverk.- Gjør et mer politisert embetsverk gjennomføringen av politikken enklere eller vanskeligere? spurte Kolltveit. – Det er vanskelig å svar på, sa Kolltveit.  – Men de kollegiale beslutningsprosessen i norske regjeringer virker å være under press.

Dessuten mente Kolltveit at utviklingen, gjør jusprofessor Eivind Smith sin kritikk av regjeringskonferansens manglende konstitusjonelle rolle er mer aktuell med den økte bruken av underutvalget. – Dette må vi ha debatt om, avsluttet Kolltveit.

Departementserfaring

Departementsråd i Miljøverndepartementet Tom Rådahl åpnet sitt innlegg med å spørre: – Går departementer fra samfunnsinstitusjoner til politiske instrumenter?-Jeg ser ikke at det et demokratisk problem at departementene er blitt politiske sekretariater, svarte Rådahl retorisk på det spørsmålet. – Snarere er det er et stort problem at departementene er snevre. Det er lite helhetlig samfunnstenkning, la han til.

– Mer generelt avhenger skillet mellom faglighet og politikk avhenger sterkt av politikkområde. Det varierer til dels sterkt fra departement til departementer, mente Rådahl.

– Flere direktorater har vi profesjonalisert den direkte styringen av staten, fortsatte sa Rådahl, og la at til at vi har fått organer som gjør departementene bedre, samt lover for innsyn som offentlighetsloven. Rådahl la heller ikke skjul på at det har skjedd endringer i departementene: – Jeg gir faglige, men også politiske råd, sa han.

Han la til at han personlig ikke er tilhenger av politiske ansatte departementsråder og kommunikasjonsfolk. Rådahl mente det var viktig med en forvaltningspolitisk debatt, for i følge Rådahl belønner departementssystemet sektortenkning,fremfor helhetstenkning. – Dette er ikke positivt for samfunnet, sa Rådahl.

– Og det sies forvaltningen er mer opptatt av unngå å gjøre feil enn å gjøre ting riktig, og at vi mer opptatt av å få skrevet og vedtatt en reform enn å gjennomføre reformene.  -Dette er påstander om forvaltningen som vi må ta på alvor, avsluttet Rådahl.

Mer politikkformidling i departementene

Nyutnevnt skattedirektør og tidligere DIFI-direktør Hans Christian Holte åpnet sitt spørsmål med å spørre: – Hva er de lange linjene i forvaltningspolitikken?  Rundt statsråden utvikler det seg to type politiske dyr i departementene. Det er harene som hopper etter statsråden og det er skilpadden som går sakte etter, sa Holte. – Harene er gjerne kommunikasjonsfolkene, men skildpadden gjerne er de som sitter med tung faglig saksbehandling.

– Det vi har sett de senere er at politikkformidlingen er blitt veldig styrende i departementene på bekostning av langsiktig tenkning.  Holte viste til DIFI-rapporten han fikk utabeidet, da han direktør der, kalt Hva skjer i departementene? fra 2011. Mer generelt mente Holte at endringer i forvaltningen skjer over lengre tid, snarere enn raskt. Han la også til at departementene preges av sendrektighet.

– De som isfjell som beveger seg sakte. Og de blir ikke nødvendig mindre fordi de for færre oppgaver. Det er mye som ligger under overflaten i et departement, sa Holte. Holte mente også at vi har mistet litt av momentet i debatten om gjennomføring av politikk etter 22-juli kommisjonen.

– Det er blindspor å diskutere for eller mot mål- og resultatstyring, sa Holte og viste til debatten i kjølvannet av 22 juli-kommisjonen.

Dessuten la han til: – Det er ikke bare kultur og ledelse som er problemet i departementene også selve styringssystemene. – Vi må ha en debatt om styringssystemene fungerer optimalt, avsluttet Holte.

Av Erik Lundesgaard