Fragmentering gir byråkratisering

Tre ferske rapporter tar opp fragmenteringen av staten. To er norske, en er svensk. Alle er kritiske til fragmenteringen av staten, men en av dem ser også noen fordeler.

Alle rapportene ser på fragmentering av statlige oppgaver som en hovedårsak til at byråkratiet oppfattes som lite effektivt og tungvint. Den ferskeste av disse rapportene, fra det svenske Statskontoret (ligner norske Difi), ble publisert i slutten av februar og har sett på organiseringen av den ytre forvaltningen i Sverige. Noen av deres konklusjoner er generelt interessante for utviklingen av statlig sektor i andre land, deriblant Norge.

Statskontoret har studert nyetablerte eller omorganiserte svenske myndighetsorgan i årene 2004- 2015. De mener at noen generelle trekk ved tankegangen i regjeringskontorene fører til stadig mer fragmentering eller “renodling” av funksjoner innenfor statsforvaltningen.

Markedsorientering

Når regjeringen beslutter å skille ut en funksjon og gjøre den til en egen organisasjon, er det ofte med henvisning til øket effektivitet og rettssikkerhet. Dette mener Statskontoret har sin bakgrunn i en markedsorientering innenfor offentlig sektor. Men risikoen ved dette er at det ikke blir gjort noen reell vurdering av alternativet til en utskilling, nemlig å la funksjonen bli værende i den opprinnelige organisasjonen.

Statskontoret mener også at det er uklare beskrivelser av hvilke effekter man ønsker å oppnå, og muligheter for å måle om disse effektene blir oppnådd:

“Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska refor-mer från de flesta andra reformer. Ofta har det också saknats till-förlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare.”

Fordeler og ulemper

De svenske utrederne har satt opp en liste over fordeler og ulemper ved utskillelse av virksomheter. 4 av de 7 fordelene handler om synliggjøring og åpenhet, blant annet at organisasjonen kan synliggjøre virksomheten for publikum, og at organisasjonen må dokumentere driften og resultatene.

Ulempene dreier seg om kostnader og byråkratisering. 4 av de 6 ulempene handler om dette, blant annet at kostnadene øker ved at flere funksjoner må dubleres, og at en ny virksomhet vil ha en tendens til å kreve større ressurser for å rettferdiggjøre sin eksistens.

Kunnskap

Disse svenske konklusjonene finner en sterk parallell i den vurderingen som Svein Gjedrem og Svein Arne Fagernæs kom med sin rapport om organiseringen av den norske  utdanningssektoren i januar (bildet; ved overrekkelse av rapporten til Kunnskapsministeren). “Forvaltningsoppgavene i ytre etat er spredd på en rekke aktører med avgrenset mandat. Det er krevende å styre og lite effektivt. Virksomhetenes organisasjonsform er ikke alltid tilpasset formål og oppgavetype.”

De konkluderte med at det var mulig å redusere antall orgner i forvaltningen under Kunnskapsdepartementet med 25 enheter ved å legge disse inn i en nytt forvaltningsorgan for kunnskapssektoren. Gjedrem og Fagernæs mente at det administrative apparatet i kunnskapssektoren var preget av mange virksomheter med uklare grenser seg selv i mellom. “Et fragmentert og uoversiktelig administrativt apparat er vanskelig og ressurskrevende å styre.”

Byråkratisering

Produktivitetskommisjonen kom med sin andre rapport i februar, og de peker i en av sine hovedkonklusjoner direkte på Gjedrems og Fagernæs sin utredning:

“Den sterke veksten i antallet ansatte i sentralenhetene i direktoratene de siste tyve årene er det klareste uttrykket for at det over tid har skjedd en byråkratisering av den statlige forvaltning. Som eksempler vises til gjennomgangen Fagernæs og Gjedrem har gjort av forvaltningen under Kunnskapsdepartementet. ”

Produktivitetskommisjonen mener at veksten i statlige sentralenheter ikke er et resultat av en passiv holdning, men “snarere et resultat av ambisiøse mål og nye oppgaveløsninger i de ulike sektorene”

Foto: KD

 

Les mer om Produktivitetskommisjonens andre rapport i neste nummer av Stat & Styring

 

Kilder:

Statskontoret: Renodling av statlig verksamhet, 2016

Produktivitetskommisjonen: NOU 2016:3

Svein Gjedrem og Sven Ole Fagernæs. Kunnskapssektoren sett utenfra. Gjennomgang av organiseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren. Rapport til Kunnskapsdepartementet 6. januar 2016