Ble det en bedre stat?

HermansenHvert trettiende eller førtiende år burde vi ha en skikkelig gjennomgang av måten staten er organisert på og hvordan den styres, sier Tormod Hermansen, som ledet utredningen En bedre organisert stat i 1989.

Av Jan Erik Grindheim

Den mest betydningsfulle offentlige utredningen for norsk forvaltningspolitikk noensinne, er En bedre organisert stat fra 1989. Lederen for utredningen, daværende finansråd Tormod Hermansen, vil ikke nødvendigvis si at vi fikk en bedre stat som resultat av denne utredningen, – men vi fikk en bedre tilpasset stat.

– Hvert trettiende eller førtiende år burde vi ha en skikkelig gjennomgang av måten staten er organisert på og hvordan den styres, sier Hermansen, og henviser til Modalsli-utvalget, som ble oppnevnt i 1966 og avla sin innstilling i 1970. Dette er egentlig den siste grunnleggende gjennomgangen av departementenes handlingsbetingelser og måten regjeringen og forvaltningen fungerer på her i landet, dersom vi ikke tar med de mer omfattende maktutredningene som har vært gjennomført i Norge siden den gangen. Hermansen mener at tiden nå er moden for å stille spørsmålet: har vi en god stat?

Tormod Hermansen har vært med på det meste av det som har skjedd av store endringer i norsk offentlig forvaltning i moderne tid og ble tilknyttet statsforvaltningen allerede i 1973.

– Det er førti år siden i år? Kan du si noe om hvorfor utredningen En bedre organisert stat kom akkurat på slutten av 1980-tallet?

– Den kom som en følge av erfaringer vi gjorde i utformingen av praktisk politikk og forvaltning. Før jeg kom til Finansdepartementet hadde jeg vært departementsråd i Kommunal- og arbeidsdepartementet og før dette, ekspedisjonssjef i Sosialdepartementet. I begge disse stillingene så jeg og mange med meg behov for større grad av fleksibilitet i måten vi organiserte den statlige virksomheten på. Staten var veldig stivt organisert på denne tiden, med utstrakt bruk av detaljstyring. Samtidig var mål- og resultatstyringen i ferd med å vinne innpass i forvaltningspolitikken – i hvert fall på slagordsnivå – og vi så med utgangspunkt i denne måten å tenke på et behov for en mer differensiert organisering av statlig virksomhet med økte fullmakter på ledelsesnivå i de forskjellige etatene.

– Hva var de viktigste konkrete endringsbehovene dere pekte på?

– Hele filosofien bak mål- og resultatstyringen handler om å styre etter hva man skal oppnå og ikke bare etter regler og budsjettaktiviteter, slik tradisjonell forvaltning i stor grad gjør. Vi ønsket en friere bruk av budsjetter, for eksempel i forholdet mellom to budsjettår, og vi ville tilpasse organisasjonsformen på de statlige etatene til den virksomheten de skulle fylle. Staten er veldig mangfoldig og driver med mange typer virksomhet. Det sier seg selv at det er vanskelig å drive alle disse virksomhetene effektivt ut fra én organisasjonsform – en skjematisk byråkratisk form.

– En annen problemstilling vi var opptatt av å løse var den tiltagende bruken av stiftelser i offentlig forvaltning for å komme seg unna den strenge regelstyringen. Dette skapte store utfordringer fra et styringsperspektiv, fordi det fratok politikerne muligheten til å styre dem og gjorde det vanskelig å plassere politisk ansvar. Stiftelser er selvstyrte, organisert slik for å kunne virke ut fra andre styrings- og ledelsesformer enn tradisjonell forvaltning, men dette var etter vår mening ikke noen god løsning fra et politisk styringsperspektiv. Derfor lette vi etter alternative løsninger for organiseringen av offentlige virksomheter.

– Hvilken forvaltningspolitisk betydning fikk En bedre organisert stat?

– En umiddelbar effekt av denne utredningen var en omfattende endring i offentlige budsjetteringssystemer, som var veldig viktig. Men den førte også til en mer systematisk bruk av selskaps- og foretaksformen som alternativ til stiftelser i offentlig forvaltning. I den forbindelse ble det i 1993 også opprettet en egen arbeidsgiverorganisasjon for virksomheter med offentlig tilknytning, NAVO, som skiftet navn til Spekter i 2007. Det var ikke naturlig at disse virksomhetene gikk inn i Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Det viktigste var kanskje likevel omdanningen av de store offentlige tjenestebedriftene innen post, samferdsel og telekommunikasjon til foretak. Dette var nok et direkte resultat av de endringene vi ønsket å gjennomføre.

– Dette høres ut som New Public Management (NPM)?

– Våre forslag kom litt før New Public Management-bølgen skyllet inn over den vestlige verden, men det er klart at vi var opptatt av mange av de samme problemstillingene NPM-filosofien forfekter, for eksempel mål- og resultatstyring. Våre forslag var i første rekke et resultat av egne erfaringer, med en offentlig forvaltning vi mente var i utakt med de behovene den var satt til å løse. I dag er mål- og resultatstyring blitt den generelle gjennomgangsmelodien i offentlig forvaltning. Det sier kanskje litt om betydningen av vår utredning.

– En umiddelbar effekt av denne utredningen var en omfattende endring i offentlige bud- sjetteringssystemer, som var veldig viktig. Men den førte også til en mer systematisk bruk av selskaps- og foretaksformen som alternativ til stiftelser i offentlig forvaltning.

– Er det elementer i denne utredningen som har spesiell relevans i dag og som vil bli viktige å fokusere på for forvaltningen fremover?

– Ja, det vil jeg si. For eksempel tror jeg det er et sterkt behov for å se nærmere på kombinasjonen av departementenes rolle som sekretariatet for den politiske ledelsen, det gjennomgående ministeransvaret, og det høye antallet departementer. Dette må også sees i sammenheng med den langt sterkere rollen media spiller for politikken i dag enn bare få år tilbake – noe vi også ser illustrert med antallet medie- og kommunikasjonsrådgivere i forvaltningen og hvor sterkt denne gruppen av politiske meningsbærere har vokst de siste årene. Endringen i departementenes oppgaver, fra å være mer tradisjonelle forvaltninginstitusjoner til i større grad å være politiske sekretariater for statsråden, gjør det vanskeligere å sikre langsiktigheten i forvaltningen av politiske vedtak. Derved blir også politikken mer fragmentert og enkelthendelser får styre for mye av utviklingen.

– Hva gjør vi med dette?

– Vi burde redusere antallet departementer for på den måten å bedre samordningen mellom de forskjellige sektorene, underlette de underliggende prioriteringer og fremme den sektorovergripende styringen. Det er veldig krevende å styre et så fragmentert forvaltningssystem som det vi har i Norge, hvor statsrådene så lett blir konfrontert med ministeransvaret, også i forbindelse med detaljerte enkeltsaker. Her kunne det ha vært interessant om man i større utstrekning satset på bredere etatsledelsesfullmakter og fokuserte ministeransvaret primært på hvordan etaten styres og ikke på enkeltsaker. Ikke minst på sektorovergripende politikkområder vil det være viktig å introdusere mer systematiske samordningsmekanismer på tvers av departementene, for eksempel innen klima, helse, kriminalitetsbekjempelse og lignende. Her må det nye organisasjons- og styringsformer til, men det krever i første rekke en ny ledelseskultur, som er klarere og tydeligere enn mye av det vi ser i dag. Ett eksempel på god offentlig styring er Eierskapsavdelingen i Nærings- og handelsdepartementet, som har utviklet gode rutiner for god forvaltning av statlig eierskap.

– I En bedre organisert stat var dere opptatt av eierskap og institusjonelle løsninger for den offentlige forvaltningen. Hvordan ser du på dette i dag og for årene som kommer?

– Jeg har lagt spesielt merke til mye av den retorikken som i dag dominerer den politiske debatten, og den manglende bevissthet i begrepsbruken som her kommer til uttrykk. For eksempel i forhold til skolepolitikken, hvor vi ofte hører om kommunene som skoleeiere, som om dette var selvstendige enheter i et marked. Skolene eies ikke av kommunene, de er en del av den kommunale forvaltningen og bør forventes å handle deretter. Dersom vi ikke klarer å holde begrepene om samfunnets ulike sektorer fra hverandre, klarer vi heller ikke å organisere samfunnet på en god måte og derved skape en bedre stat.

– Det er ett felt vi ikke må glemme når vi snakker om hva som har skjedd siden publiseringen av En bedre organisert stat for snart 25 år siden, det er internasjonaliseringen. Hva har du å si til dette?

– Internasjonaliseringen strømmer på og har gjort det i mange år. Klarest og mest omfattende gjennom vårt forhold til EU gjennom EØS-avtalen. Her er vi etter alle praktiske forhold fullt medlem, men uten den politiske innflytelse fullverdige medlemsland har. Det kommer stadig nye krav fra EU som forvaltningen må tilpasse seg, ikke minst ser vi dette i forhold til den offentlige forvaltningens rolle som tilsynsmyndighet. Vi har i dag en forvaltning som i større utstrekning baserer seg på delegert myndighet, og oppgaveløsning sterkt preget av tilpasning til internasjonale krav, for eksempel gjennom EUs direktiver og forordninger som staten må tilpasse seg til i forhold til etableringen av et stort antall nye tilsynsmyndigheter. Dette reiser et viktig spørsmål knyttet til i hvilken utstrekning statlige institusjoner skal gjøres uavhengig av ansvarlig overordnet politisk styring. Det klassiske eksempelet på et frittstående og selvstendig forvaltningsorgan som ikke skal være underlagt statlig styring er Statsadvokatembetet. I dag har vi flere slike organer, som er mer eller mindre unntatt statlig styring, for eksempel ENOVA, som er et offentlig organ organisert som et selskap. Er dette hensiktsmessig?

– Hvis du skulle lede et nytt Modalsli-utvalg, hva var det første du ville se nærmere på?

– Jeg ville først se nærmere på kombinasjonen av det høye antallet departementer, departementenes rolle som politiske sekretariater, virkningene av ministeransvaret og hvordan dette lar seg kombinere med deres oppgaver som forvaltningsinstitusjoner. Deretter ville jeg ha sett på økningen i antall frittstående og selvstendige statsorganer, og diskutert deres uavhengighet i et mer prinsipielt konstitusjonelt perspektiv. Før jeg til slutt ville ha spurt om vi har en offentlig forvaltning tilpasset dagens behov. Det har vært mange reformprosesser siden vi la frem En bedre organisert stat, mange av dem viktige og gode, men reformprosesser er tidkrevende og til tider vanskelige å gjennomføre. Derfor utsetter vi dem kanskje lenger enn vi burde. Om det ble en bedre stat? Det som var bra for tretti år siden trenger ikke være det i dag, er vel det jeg kan svare på det spørsmålet.

FAKTA: Hermansen-utvalget

– Finansråd Tormod Hermansen ledet fra 16. januar 1987 et utvalg som utarbeidet NOU 1989:5 En bedre organisert stat, som ble avgitt til Forbruker- og administrasjonsdepartementet 17. mars 1989.

– Mange av de øvrige medlemmene fikk stor innflytelse på norsk forvaltningspolitikk i årene som fulgte, enten som ansatte i forvaltningen eller gjennom forsknings- og utredningsoppdrag for forvaltningen.

– Øvrige medlemmer av utvalget var Knut Bartnes, Christian Hambro, Anne Kari Lande Halse, Thor-Erik Johansen, Tore Lindholt, Anni Milward, Johan P. Olsen, Ragnhild Solberg, Vidar Oma Steine og Aud Watnerbryn.

Foto: Jan Erik Grindheim